Wie mit jedem anderen Staat auch verbindet die Bundesrepublik Deutschland mit den USA eine Fülle von Verträgen, Abkommen, Protokollen und Vereinbarungen. Das ist nicht verwunderlich für eine Beziehung, die sich 70 Jahre lang entwickelt hat: von einem Besatzungssystem über eine Allianz von Bündnispartnern hin zu einer Ordnung zwischen zwei souveränen Staaten. Aber ist Deutschland wirklich souverän? Ist der Bundestag Herr über die Gesetze, die das Leben der amerikanischen Soldaten und Sicherheitskräfte - bis hin zu den Mitarbeitern der NSA - in den eigenen Grenzen regeln sollen?
Die Antwort ist eindeutig: Ja. Aber genauso eindeutig muss ein Aber gesetzt werden, denn wie so häufig im Völkerrecht, lässt das Gesetz Spielraum für politische Auslegung. Diese Interpretation war zu Beginn der deutsch-amerikanischen Vertragsbrüderschaft eindeutig: Deutschland unterstellte sich einem System gegenseitiger Sicherheit, in dem die USA den Schutz vor dem Warschauer Pakt garantierten.
Heute findet sich Deutschland in einer neuen sicherheitspolitischen Welt - und damit werden die alten Verträge in eine neue Arena gezogen. Was im Kalten Krieg von jedem Oberschüler gedeutet werden konnte, erscheint im Zeitalter von Snowden und Big Data in neuem Licht. Und so beginnen jetzt die juristischen Interpretationsgefechte - ideologisch und politisch.
Eindeutig ist, dass der Handlungsspielraum amerikanischer Sicherheitskräfte - dazu gehören die Grenadiere in Grafenwöhr wie die IT-Spezialisten der NSA in Darmstadt - aus dem Nato-Truppenstatut abgeleitet ist. Selbst wenn Einheiten nicht der Nato zugeordnet sind, bietet die breite Definition des Statuts einen Schutzschirm.
Das Truppenstatut, das ebenso für deutsche Soldaten auf ihrem Stützpunkt auf der Holloman Air Force Base in den USA gilt, hält eine Generalklausel parat, die den Aktionsradius der modernen Datenjäger definiert. Im Zusatzabkommen zum Truppenstatut (1959) heißt es im Artikel 3: "Die Zusammenarbeit erstreckt sich insbesondere auf die Förderung und die Wahrung der Sicherheit . . . der Bundesrepublik, der Entsendestaaten und der Truppen, namentlich auf die Sammlung, den Austausch und den Schutz aller Nachrichten, die für diese Zwecke von Bedeutung sind."
Das Nato-Truppenstatut hat Bestand - auch nach der Vereinigung und nach der Unterzeichnung des 2+4-Vertrags, der 1990 der Bundesrepublik die "volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten" zurückgab. Freilich gibt es auch andere Deutungen. Vor dem 2+4-Vertrag waren für die Stationierung amerikanischer Einheiten zusätzlich der Deutschlandvertrag und der Aufenthaltsvertrag aus dem Jahr 1955 relevant. Die daraus erwachsenden Rechte, unter anderem "Überwachungs- und Geheimdienstvorbehalte", sollen nach einem Notenaustausch zwischen den Regierungen von 1990 (und damit nach der Vereinigung) Bestand haben. Der Historiker Josef Foschepoth legte vor anderthalb Jahren diesen Fund vor und erfreut sich jetzt, nach Edward Snowdens Enthüllungen, großer Aufmerksamkeit.
Allerdings waren die von ihm entdeckten Geheimabmachungen mit Gewissheit nur Teil eines umfassenden Vertragskonvoluts, das auch heute die Rechtsbeziehungen zwischen den USA und Deutschland regelt. Ihre momentane Bedeutung ist also unklar, vor allem weil Dutzende Abmachungen ähnlicher Natur seit 9/11 ausgehandelt wurden. Bedauerlicherweise widerfährt diesem Konvolut das gleiche Schicksal wie den von dem Historiker entdeckten Papieren: Sie sind geheim.
In Deutschland hütet das Auswärtige Amt viele Schriftstücke, doch selbst dort ist sich niemand der Vollständigkeit der Sammlung sicher. Unterhalb der Schwelle eines bilateralen Vertrags, der zwischen den Parlamenten der Nationen ratifiziert werden muss, segeln jede Menge Vereinbarungen - ähnlich wie Schrott im Weltraum. Manche sind intakt und funktionieren, andere nicht. Im USA-Referat im Auswärtigen Amt haben sie jedenfalls nach Snowdens Enthüllungen eine Übersicht zusammengestellt, um Deutschlands Antwort auf Merkels Handy zu prüfen.
Einen vollständigen Überblick über das Vertrags-Firmament gibt es nicht, auch wenn ein paar in neuen Bundestags-Drucksachen aufgelistet wurden. Weil sich beide Seiten in Fällen wie der Übergabe der Lauschstation Bad Aibling auch auf gegenseitige Verschwiegenheit verpflichten, zählen die Abkommen zum finstersten Teil des völkerrechtlichen Dunkelfeldes. "Wir werden sie nie zu Gesicht bekommen", sagt der an der Universität Köln forschende Experte für das Nachrichtendienstrecht, Nikolaos Gazeas.
Klar ist nur: Die deutschen Dienste profitieren erheblich von dem, was sie auf Grundlage der Abmachungen bekommen. Es waren US-Datenauswerter, die 2007 die Sauerland-Gruppe enttarnten, deren geplanter Terroranschlag sich auch gegen US-Stützpunkte gerichtet hätte. "In erster Linie war die Aufdeckung dieses Plans der amerikanischen Seite zu verdanken", resümiert der Bochumer Völkerrechtler Joachim Wolf, der die einschlägigen Abkommen untersucht hat, in der jüngsten Ausgabe der Juristenzeitung. Und: "Weder in den Medien noch von deutscher politischer Seite wurde je eine Stimme laut, die US-Dienste hätten in diesem Fall die Grenzen ihrer Aufenthaltsrechte überschritten."
Ein Diplomat, der im Lauf seiner Karriere schon viele der Papiere unterschrieben hat, sagt achselzuckend: Ja, man habe vieles verrechtlicht, aber das Prinzip der Gegenseitigkeit nicht immer eingehalten. Übersetzung: Wenn die USA ein Recht zugestanden bekamen - etwa nach 9/11 auf die Durchsuchung von Frachtcontainern in deutschen Häfen -, dann wird Deutschland umgekehrt nicht unbedingt dasselbe Recht für sich in Anspruch genommen haben.
Hier zeigt sich das Dilemma. Respekt und Vertrauen sind zentral in der Beziehung zwischen zwei Staaten. Respekt und Vertrauen sind auch zentraler Bestandteil der Generalklausel im Nato-Truppenstatut, auf dem diese Beziehungen ruhen. Allerdings sind das sehr allgemein formulierte Grundsätze. Und die Frage bleibt: Wie viel von diesem Respekt fordert Deutschland ein?