Eigentlich mag Amerika keine Banken. Trotz, oder gerade wegen der Macht der Wall Street zieht sich durch die US-Geschichte eine mächtige Tradition des Misstrauens gegenüber Banken und Börsen. "Ich glaube, dass Bankinstitute eine größere Gefahr für unsere Freiheiten darstellen, als stehende Heere", sagte Thomas Jefferson, der Hauptautor der Unabhängigkeitserklärung. Das erklärt, warum die Vereinigten Staaten erst vor 100 Jahren, und damit viel später als andere Industrieländer, eine Zentralbank bekamen. Noch heute können sich rechte Anhänger der Tea-Party-Bewegung und linke Demonstranten von "Occupy Wall Street" auf die Parole einigen: "End the Fed" - "Schafft die Federal Reserve ab".
Als der demokratische Präsident Woodrow Wilson am 23. Dezember 1913 im Weißen Haus den "Federal Reserve Act" unterzeichnete, konnte sich niemand vorstellen, dass er damit die Grundlage für eine der mächtigsten Institutionen der Welt gelegt hatte. Dass die Fed überhaupt gegründet werden konnte, war das Ergebnis der Finanzkrise von 1907, eine der schwersten, die Amerika bis dahin erlebt hatte. Am 22. November 1907 war der Finanztrust Knickerbocker in New York zusammengebrochen. Die Pleite löste eine Panik aus, die das gesamte Finanzsystem zu erfassen drohte. Angesichts der Gefahr brachte der damals mächtigste Mann der Wall Street, John Pierpont Morgan, seine Mitbanker dazu, Geld ins System zu pumpen und Vertrauen zu schaffen. Aber den meisten Finanzleuten war klar, dass man sich in Zukunft auf einen J. P. Morgan nicht würde verlassen können. Man brauchte einen "lender of last resort", eine Institution, die im Notfall als Kreditgeber bereit stand.
Anders als die Deutsche Bundesbank oder die Europäische Zentralbank (EZB) wurde die Fed also gegründet, um Finanzkrisen abzuwenden - einer der Gründe, warum deren DNS bis heute anders ist.
Im Jahr darauf berief der Kongress eine "Nationale Währungskommission", die nach einer Lösung des Problems suchen sollte. Vorsitzender war der republikanische Senator Nelson Aldrich aus Rhode Island, sein wichtigster Berater der in Hamburg geborene Banker Paul Warburg. Nach ausgiebigen Reisen, unter anderem zur Bank von England und zur Deutschen Reichsbank, legte die Aldrich-Kommission einen Plan vor: Die USA sollten ein dezentrales System privater Reservebanken bekommen. Das hätte nichts anderes bedeutet, als dass Wall Street sich selbst reguliert. Dagegen erhob sich im Kongress ein Proteststurm, und nach der Wahl vom November 1912 war der Plan Makulatur. Wahlsieger Wilson stand in der Tradition von Thomas Jefferson - er wollte die Banken im Zaum halten.
So wurde der Federal Reserve Act schließlich ein Kompromiss zwischen Wall Street und Jefferson. Das Gesetz teilte die USA in zwölf Bezirke auf. Für jeden Bezirk war eine private Federal Reserve Bank zuständig. Über allem saß in Washington das Federal Reserve Board, der politisch bestimmte Verwaltungsrat. Woodrow Wilson baute auf diese Weise ein Stück Gewaltenteilung zwischen Finanzsektor und Politik ein, das in Deutschland fremd ist.
Die Gründung der Fed hatte auch ein tragisches Element: Als deren erster Präsident, Charles Hamlin, sein Amt am 10. August 1914 antrat, gab es die Welt nicht mehr, für die die Fed gemacht war. Mit Ausbruch des Ersten Weltkrieges am 1. August standen Geld- und Währungspolitik unter dem Diktat der Kriegsfinanzierung, erst recht nach dem 6. April 1917, als die USA selbst in den Krieg eintraten.
Die neue Institution hatte keine Gelegenheit, zu üben. Ein Problem war zum Beispiel der offene Machtkampf zwischen dem Board und der Federal Reserve Bank of New York. Der führte dazu, dass die Fed dem ungezügelten Börsenboom der Zwanziger Jahre viel zu lange tatenlos zusah, dann aber, als die Krise ausgebrochen war, die taumelnde Wirtschaft nicht genügend mit Geld versorgte. Der berühmte Ökonom und Nobelpreisträger Milton Friedman (1912-2006) erklärte in seiner "Geldgeschichte der Vereinigten Staaten" die Fed zum Hauptschuldigen an der Weltwirtschaftskrise.
Wie wichtig diese Erfahrung für die Notenbank bis heute ist, macht eine Episode aus dem Jahr 2002 deutlich. Während einer Veranstaltung anlässlich des 90. Geburtstags von Friedman in Chicago, sagte Ben Bernanke, damals noch einfacher Notenbank-Gouverneur: "Was die Große Depression betrifft: Sie haben recht, wie haben das verbrochen. Es tut uns sehr leid. Aber dank Ihnen werden wir es nicht wieder tun." Auch Bernankes aggressive und umstrittene Politik der Geldmengenausweitung nach der Finanzkrise von 2008 erklärt sich zumindest teilweise aus der schwierigen Geschichte der Fed.
Die Politisierung der Fed hatte einen Preis
Die Weltwirtschaftskrise und der New Deal von Präsident Franklin D. Roosevelt änderten das Machtgefüge innerhalb der Fed grundlegend: Die regionalen Banken verloren an Einfluss, die Zentrale in Washington zog immer mehr Befugnisse an sich. Am wichtigsten waren dabei die Offenmarktgeschäfte, also das Recht, Wertpapiere an der Börse zu kaufen und zu verkaufen, um so die Zinsen zu beeinflussen. Bis dahin war die New Yorker Bank für diese Operationen zuständig, das Bankengesetz von 1933 installierte nun einen "Offenmarktausschuss" in Washington. Wenn heute Medien berichten, "die Fed" habe etwas entschieden, dann ist meist der Offenmarktausschuss gemeint. Ausdruck des neuen Selbstbewusstseins der Fed-Zentrale ist das wuchtige "Eccles Building" an der Constitution Avenue, das Präsident Roosevelt 1937 einweihte und in dem die Fed bis heute ihren Sitz hat.
Die Politisierung der Fed hatte allerdings einen Preis, und der musste nach dem Krieg bezahlt werde. Der Ökonom Allan Meltzer, Autor einer zweibändigen Geschichte der Fed, sieht den zweiten großen Fehler in deren Geschichte darin, dass sie die "Große Inflation" zugelassen hat. Gemeint ist damit die Phase von 1965 bis 1984, in der die Teuerungsrate in den USA auf bis zu 13,7 Prozent stieg. Historiker verweisen meist darauf, dass das Geld deshalb seinen Wert verlor, weil die USA den Vietnamkrieg und die Reformen der "Großen Gesellschaft" von Präsident Lyndon B. Johnson auf Pump finanzierten. Das ist nicht falsch, aber auch keine Erklärung. Entscheidend war die Politik der Fed, die, so Meltzer, "darauf hinauslief, dass die Notenbank die Defizite des Staates finanzierte". Schuld daran sei die Theorie, wonach Finanz- und Geldpolitik koordiniert werden müssten, um die Arbeitslosigkeit zu bekämpfen.
Tatsächlich erhielt die Fed während der Inflationszeit ihr bis heute geltendes "doppeltes Mandat": Nach einer Gesetzesänderung von 1977 muss die Fed sich nicht nur um stabile Preise, sondern auch um "maximale Beschäftigung" und "moderate langfristige Zinsen" kümmern. Bis heute sorgt dieses doppelte Mandat für Streit. Linke Kritiker, wie der Nobelpreisträger Paul Krugman, werfen der Fed vor, das Mandat nicht konsequent zu verfolgen, Monetaristen wie Allan Meltzer halten das Mandat schon im Ansatz für falsch.
In der Praxis bestand die "Koordination" mit der Finanzpolitik einfach darin, dass Politiker Druck auf die Fed ausübten, die Zinsen zu senken. Wenige waren in diesem Punkt allerdings so unverfroren wie Richard Nixon. Der sagte am 10. Oktober 1971 zum damaligen Fed-Präsidenten Arthur Burns: "Ich möchte diese Stadt (Washington) nicht vorzeitig verlassen." Auf Deutsch: Ich möchte im nächsten Jahr wiedergewählt werden und dazu kann ich keine Rezession brauchen. Also senke bitte die Zinsen. Burns parierte.
Ende der Siebzigerjahre kam dann die überfällige Korrektur: Präsident Jimmy Carter erkannte, dass die USA in einer "Vertrauenskrise" steckten und berief den damaligen Präsidenten der New Yorker Federal Reserve Bank, Paul Volcker, an die Spitze der Fed. Volcker war entschlossen, die Inflation zu brechen. Er ließ den Leitzins zeitweise auf 20 Prozent steigen. Das Ergebnis war die schwerste Rezession, die die USA bis dahin nach dem Zweiten Weltkrieg erlebt hatten, die Arbeitslosenquote stieg auf elf Prozent. Das kostete Jimmy Carter die Wahl 1980 und der konservative Revolutionär Ronald Reagan zog ins Weiße Haus ein. Bezeichnenderweise stellte sich nicht nur Carter gegen Volcker, als die Kosten des Kampfes gegen die Inflation klar wurden, sondern auch Reagan. Dieser war entgeistert, weil Volcker die Staatsdefizite nicht bereitwillig finanzierte, die seine Steuersenkungen verursachten. Es dauerte Jahre, bis Reagan und Volcker Frieden schlossen. Der Erfolg gab dem sturen Fed-Chef recht: Die Inflation war besiegt und Volckers Nachfolger Alan Greenspan konnte in den Neunzigerjahren über den längsten Aufschwung der US-Geschichte wachen.
Die guten Jahre der Fed, so Allan Meltzer, endeten 2003. "Damals gelang es der Wall Street, Greenspan davon zu überzeugen, dass die Gefahr einer Deflation drohte. Das stimmte nicht, aber es führte dazu, dass die Geldpolitik zu lange expansiv blieb und den Immobilienboom nährte." Das Ergebnis waren die Finanzkrise und die Rezession, mit deren Folgen die Welt bis heute zu kämpfen hat. Der scheidende Fed-Chef Ben Bernanke hinterlässt seiner Nachfolgerin Janet Yellen eine Notenbank, deren Bilanzsumme sich als Folge der Krisenpolitik von 800 Milliarden auf 3,8 Billionen Dollar vervielfacht hat. Viele Sparer fragen sich heute: Wann werden diese unfassbaren Summen zu Inflation werden? Die Geschichte der Fed legt eine Antwort nahe: Alles hängt von der Persönlichkeit des Mannes oder der Frau an der Spitze der Fed ab. In diesem Fall von Yellen. Ist sie bereit, ihren Job zu riskieren, um das Richtige durchzusetzen, selbst wenn das sehr unpopulär ist, dann kann die Inflation eingedämmt werden. Letztlich kann sie aber nur Erfolg haben, wenn sie die Rückendeckung des Präsidenten hat. Insofern ist die Inflationsgefahr keine ökonomische, sondern eine politische Frage.