Eine ungewöhnliche Sitzung in Brüssel ist es. Die Außenminister treffen sich mit den Verteidigungsministern - und worum es da geht, kann man zum Beispiel so formulieren, wie Ursula von der Leyen es tut. Aufgabe sei, "die weiteren Schritte zu bearbeiten, zu denen die Staats- und Regierungschefs uns beim Sondergipfel den Auftrag gegeben haben", sagt die Bundesverteidigungsministerin im militärisch-bürokratischen Jargon ihres Hauses. Vor knapp einem Monat beim Sondergipfel zur Flüchtlingskatastrophe hatte es viel Bestürzung, eine Schweigeminute und eine Reihe von Bekenntnissen gegeben. Man könnte es daher auch so sagen wie Federica Mogherini: "Es geht darum, die Schweigeminute in konkretes Handeln, europäisches Handeln, zu übersetzen."
Auch sonst bringt die EU-Außenbeauftragte die Dinge gern deutlich auf den Punkt. Diesmal aber ist es ihr ein besonderes Anliegen. Sie hat sich, mit starker Unterstützung aus Rom, vorgenommen, den Auftrag des Sondergipfels ernst zu nehmen, also neben der Seenotrettung auch den Kampf gegen die Schleuser zu verstärken. Die "kriminellen Schleuser-Netzwerke" müssten zerstört werden, fordert sie.
In den vergangenen Wochen hat die Italienerin einen umfassenden Plan für eine militärische EU-Mission ausgearbeitet, die den Schleppern auf dem Mittelmeer das Handwerk legen soll. In einer ersten Phase geht es um Aufklärung von hoher See aus. In Phase zwei würden Schleuserboote in internationalen und libyschen Gewässern aufgegriffen und beschlagnahmt. In Phase drei würden alle "notwendigen Maßnahmen" ergriffen, um Schleuserboote unbrauchbar zu machen - bis hin zu Einsätzen an der Küste und an Land. Viele Minister hegen freilich, was den letzten Punkt betrifft, größte Bedenken.
Nichts geht ohne die Zustimmung Russlands
Unstrittig ist nur Phase eins. Mehr Aufklärung, besserer Austausch von Geheimdienstinformationen - da sind alle dafür. Heikler ist die Frage, wo und unter welchen Voraussetzungen Gewalt angewendet werden soll und darf. Eine solche Mission stehe "vor praktischen und natürlich noch vor offenen rechtlichen Fragen", gibt Bundesaußenminister Frank-Walter Steinmeier vor Beginn der Sitzung zu bedenken. Nötig ist, insbesondere wenn in libyschen Gewässern Gewalt angewendet werden soll, nicht nur nach Steinmeiers Meinung zweierlei: ein Mandat des UN-Sicherheitsrates und die Zustimmung Libyens.
Beides ist schwer zu bekommen, wenn auch aus unterschiedlichen Gründen. Was New York betrifft, so geht nichts ohne die Zustimmung Russlands. Und in Libyen gilt es, das Plazet nicht nur einer, sondern gleich zweier Regierungen zu sichern - der international anerkannten in Tobruk und der konkurrierenden islamistischen in Tripolis.
Zumindest was den Sicherheitsrat betrifft, so verbreitet Mogherini in Brüssel Optimismus, seitdem sie vergangene Woche in New York gewesen ist. Grundsätzlichen Widerstand gebe es dort keinen, behauptet sie, auch von Seiten Russlands nicht. Möglich wäre demnach eine Resolution, die nach Kapitel VII der UN-Charta Gewaltanwendung erlaubt. Wenn "begründeter Verdacht" bestehe, dass ein Schiff für das Schleusen von Flüchtlingen und Menschenhandel benutzt werde, dürfe es inspiziert und gegebenenfalls "mit allen notwendigen Mitteln" unbrauchbar gemacht oder zerstört werden, heißt es in einem Entwurf der Resolution, über den die vier Ratsmitglieder aus der EU - Großbritannien, Frankreich, Spanien und Litauen - derzeit mit den USA verhandeln.
Als Voraussetzung für den Einsatz in libyschen Gewässern wird die Zustimmung der libyschen Behörden genannt. Die Sicherheit der Menschen an Bord müsse im Einklang mit internationalem Recht gewährleistet werden. Die Resolution, die auch einen Einsatz in internationalen Gewässern vorsähe, würde also keinesfalls erlauben, Schiffe aus der Luft zu versenken. Und in jedem Fall müssten Flüchtlinge an Land gebracht werden.
Ob und wann die Resolution aber kommt, bleibt die große Frage. Ein klarer Beschluss der EU, wirbt Mogherini, würde die Arbeit in New York beschleunigen. Die meisten Minister aber wollen eine robuste Mission erst auf den Weg bringen, wenn es ein Mandat aus New York gibt. Es ist ein bisschen wie mit der Henne und dem Ei.
Die offizielle Regierung in Libyen ist zunehmend isoliert
Noch größer ist die Unsicherheit, was die Zustimmung aus Libyen angeht. Die offizielle Regierung, die sich nach Tobruk geflüchtet hat, ließ kurz vor dem Ministertreffen wissen, dass sie rasch einen "positiven Dialog" mit der EU wünsche, um den Flüchtlingsstrom zu stoppen. Theoretisch könnte die EU es sich nun leicht machen und einfach auf die Zustimmung aus Tobruk setzen. In der Praxis aber kann sie das nicht allen Ernstes tun. In einer internen Lageeinschätzung der EU heißt es unmissverständlich: "Die Tobruk-Regierung ist zunehmend isoliert und erinnert an eine Regierung im Exil." Mogherini ist also klar, dass sie auch die Zustimmung der Machthaber in Tripolis benötigt. Dabei muss sie vermeiden, dass die Verhandlungen zur Bildung einer Einheitsregierung unter Vermittlung des UN-Sonderbeauftragten Bernardino León noch weiter erschwert werden.
Überhaupt ist das Bild, das der Auswärtige Dienst der EU von der Lage in Libyen zeichnet, überaus trist. In vielen Gebieten, darunter Bengasi und Tripolis, hätten die Kämpfe zugenommen. Häufen würden sich auch die Beweise für die Präsenz der Terrormiliz Islamischer Staat (IS) im Land. Eigentlich läuft eine EU-Mission zur Stärkung des Grenzschutzes in Libyen, doch die musste sich ins benachbarte Tunesien zurückziehen. An eine Rückkehr, das macht der Bericht klar, ist erst nach einem Waffenstillstand zu denken.
Für ihren Einsatz gegen die Schlepper wollen die EU-Staaten zwar nicht auf Ruhe in Libyen warten, vorsichtig sind sie trotzdem. Beim Treffen der Außen- und Verteidigungsminister verständigen sie sich zwar auf den Start der Mogherini-Mission mit einem Hauptquartier in Rom, billigen aber zunächst nur Phase eins, die Aufklärung von hoher See aus. Alle weiteren Phasen bedürfen einer eigenen Genehmigung, für die eine UN-Resolution und die libysche Zustimmung Voraussetzung sein werden. Viel Zeit bleibt nicht. Bis zum EU-Gipfel Ende Juni soll die Mission stehen.